诉政府信息公开案立案阶段的几个问题

《中华人民共和国政府信息公开条例》经2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，自2008年5月1日起施行，这一立法使公民获取与自身权益相关的政府信息有法可依，有路可循，特别是在拆迁案件中，有效利用申请政府信息公开的手段，成为拆迁谈判、提高拆迁补偿数额和抵制违法拆迁的有效方法，然而申请政府信息公开也并非如想象中的轻而易举，相当一部分申请人经历了被行政机关做出“政府信息不存在”、“不属于本部门制作或保存”，以及“涉及商业秘密”等事项不予公开申请信息，而不得不提起政府信息公开行政诉讼，进入司法程序。针对这类不公开的情况，笔者认为，一部分是由于申请人对信息公开的申请范围和主体把握不准，另一部分也可能与敏感部门的行政干预有关。

2011年8月13日《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（以下简称解释）施行，为法院正确审理政府信息公开行政案件，统一了指导思想。该司法解释解决了政府信息公开案件在受理、审理、判决等各个环节无规则可依、标准难统一的问题。下面结合该《解释》谈一谈，在涉及申请政府信息公开案件立案阶段的问题：

《解释》第一、二、三条对受案范围、第五条对举证责任做出了明确的规定。

对于起诉到人民法院的政府信息公开案，受理是原则。《解释》第一条对应当受理情形做出了规定，第一款前四项以例举的方式规定了政府信息公开案件的受理范围，具体包括：“向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理”。第五项“认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”是兜底性条款，给予原告诉信息公开案件范围以活动空间。实践中法官应从保护行政相对人权利的角度出发，从解释的制定目的来理解适用该条款，不能简单机械地仅适用前四项，而虚置第五项内容，原告方在立案阶段也可以此条款作为据理立争的依据。

该条第二款适用情形必须是政府信息公开行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿。换句话说，提起行政赔偿诉讼必须以合法权益损害为前提，根据《国家赔偿法》的规定，合法权益损害包括人身权、财产权的损害。

审查后不予受理是例外。立案庭经审查后，发现如下情况，不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；（二）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。

以上情形，虽然与政府信息公开有联系，但由于政府信息可以通过其他方式获知，因而难以纳入受案范围。如果原告可以通过补充、修正的手段达到申请公开的目的或是经告知后从其他渠道得到包含申请公开内容的材料，便没有必要坚持立案。

行政机关未履行主动公开政府信息义务，不能直接提起行政诉讼是特别规定。依据解释第三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息。对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，可以向人民法院提起诉讼。”行政机关未主动公开政府信息，直接提起行政诉讼的，法院有告知“先向行政机关申请获取相关政府信息”的义务，因此向法院提起行政诉讼前提是先向行政机关申请获取相关信息，对行政机关的答复或者逾期不予答复不服的，才可向法院起诉，此时在立案审查中会要求原告提供能够证明向该行政机关提出申请的证明材料或该行政机关已做出不同意公开的答复。

原告的举证义务前置。由于行政机关与行政相对方地位不对称，公权力处于强势地位，特别是在政府信息公开方面尤为突出，因此举证责任分配上理应向行政相对方倾斜，以求得行政相对方与行政机关权利的实质性平衡。该《解释》第五条对原告的举证义务要求为“原告起诉被告拒绝更正政府信息记录的，应当提供其向被告提出过更正申请以及政府信息与其自身相关且记录不准确的事实根据。”而对被告则规定了较多的举证义务，包括：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。因公共利益决定公开涉及商业秘密、个人隐私政府信息的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的理由进行举证和说明。被告拒绝更正与原告相关的政府信息记录的，应当对拒绝的理由进行举证和说明。”可见，在诉政府信息公开案中，原告的举证义务实际上就是指符合起诉条件，举证义务在立案审查阶段就已经完成了，当然，原告为充分证明被告应当公开申请内容是可以在证据交换时补充相关证据的。

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